2016年11月30日，执法人员来到长沙县碧桂园小区某业主家，对其屋顶施工建设行为进行询问调查 盛磊摄

在湖南广电中心附近，号称出门就能遇见明星的大型商业地产项目“中茂城”项目竟然未批先建。2016年初，长沙县行政执法局做出处理决定，湖南中茂房地产开发有限公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，违法进行“中茂城”项目建设，依法被处以罚款1335.35万元。这是长沙县近年来查办罚款金额最大的一起规划执法案件。

湖南省长沙市长沙县工业发达、财力雄厚，被誉为“三湘第一县”，位于长株潭“两型社会”综合配套改革实验区核心地区。近年来，长沙县经济社会发展提速，各领域违法现象也相对突出，社会治理面临很大压力，原行政执法体制矛盾愈发凸显。

2011年，长沙县启动综合行政执法体制改革。《瞭望》新闻周刊记者了解到，改革以来，长沙县将23个政府职能部门的行政处罚权集中归一，新组建了依法行使综合行政执法权的长沙县行政执法局，基本解决了“九龙治水”、多头管理等固有积弊。

原体制矛盾突出

权限不清、多头执法，是县域行政执法体制面临的共性问题。由于部门立法存在交叉冲突、法律法规可操作性不强以及部门依法主动履职意愿欠缺等因素，基层普遍存在行政执法部门相互推诿、行政执法工作难以形成合力等突出矛盾。

长沙县不少市民曾向《瞭望》新闻周刊记者反映，在当地某高档楼盘，部分业主私搭乱建现象非常严重，肆无忌惮侵占河道，甚至将整幢别墅推倒重建。能管的部门不少，但都没能管得住，以致违建越来越严重。

一位乡镇党委书记也表示，“在广大农村地区，涉环保类投诉非常多，老百姓意见很大。以前，乡镇没有环境执法权，县环境监察大队只有10多个人。长沙县将近2000平方公里面积，他们怎么可能跑得过来？”

“改革启动前，长沙县行政执法体制主要存在三大问题。”长沙县法制办主任徐杨告诉《瞭望》新闻周刊记者，一是执法权分散。2011年，长沙县具有行政执法职能的机构有40家，其中近4成没有设立执法机构；23家涉改单位中，17家成立了专门执法机构，但由于执法主体多，职权分散、执法交叉、多头管理等问题比较严重。

二是执法“盲区”问题突出。长沙县作为湖南省县域经济发展的“领头雁”，行政执法领域点多线长面广，但由于行政执法部门力量薄弱分散，往往只能握紧的“拳头”保重点，致使广大农村成为行政执法“薄弱地带”。

三是执法职能严重失衡。据统计，2009年到2010年，在23个涉改行政执法单位中，超3成单位没有办理案件，办理案件总数在10件以下的单位近4成。城管、交通两家单位办案数占全县行政执法案件总数的69.4%。特别是对当前社会关注、群众反映较多的食品安全、资源环境等案件，受案率低，执法社会效应不理想。

同时，部分受访基层干部表示，在一些执法领域，由于职责交叉、权限不清，相关执法部门有困难绕着走，经常出现“十顶‘大盖帽’管不好一顶‘大草帽’”的尴尬情形。

“对于综合行政执法改革，中央有精神，现实工作有需要。特别是长沙县作为全国18个改革开放的典型地区之一，具备行政执法改革的思想基础和经济基础。加之有上级党委政府全力支持，所以在行政执法改革的道路上我们走得十分坚决。”长沙县行政执法局局长朱智勇说。

综合行政执法体制改革“破冰”

根据相关法律和上级授权，长沙县委、县政府于2011年5月在湖南省率先启动行政执法体制改革，整合环保、建设、卫生计生、农业等17个部门的执法力量。当年组建商务卫生和食品药品行政执法大队、农业行政执法大队，2012年组建城乡建设、社会事务两个行政执法大队。

改革初期，四个执法大队重点在食品药品、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境等领域推行综合行政执法。“截至2016年长沙县行政执法局进入实质运转期前，四个执法大队累计立案查办各类案件3016起，累计罚没款5259.5万元。无论是日常监管、专项行动，还是重点治理、联合行动，力度之大都是前所未有的。”徐杨告诉本刊记者。

在此基础上，湖南省政府于2014年3月批复长沙县进一步推进相对集中行政处罚权工作，同意组建长沙县行政执法局。2015年10月，长沙县在政府机构改革中，整合城管、卫生、教育、文化、旅游等23个部门的行政处罚权，正式组建长沙县行政执法局。

2016年4月，长沙县行政执法局挂牌成立。“原来分散行使的行政处罚权，现在全部由我们承接。”朱智勇说，专业分局负责几个相关领域的执法工作。比如一分局负责规划、建设、国土等，三分局负责农、林、牧、畜、渔。此外，黄花、黄兴、金井等乡镇设属地分局，负责搜集违法线索、受理简易案件。“专业分局管线，属地分局管面，线面结合，不留行政执法‘死角’。”

在完成人员划转和机构组建后，长沙县综合行政执法体制改革进入“软件”和制度建设阶段。在队伍建设方面，实现了执法车辆、执法文书、执法证件、执法服装的“四统一”和“集中办公、集中执法、集中审批、集中培训”的“四集中”。在信息化建设方面，完成了大屏幕调度指挥系统、综合行政执法管理系统等信息平台建设。整合县域内天网视频、治超站点信息统一接入。涵盖多媒体无纸化培训、视频会议、视频调度、执法办案系统、在线查询系统和执法车辆GPS调度系统等多项功能。初步实现执法调度扁平化指挥。

改革中也有干部和研究者提出顾虑，新组建的行政执法局权力大且集中，如何防止出现“人情执法”、“关系执法”等现象？对此，长沙县行政执法局在廉政风险内控方面，制定了《行政处罚裁量权基准实施办法》《案件层级审核制度》等30余项管理制度。

“依托综合行政执法管理系统和现场终端，执法队员必须及时将案件信息录入平台，每起案件都要在执法信息平台审核流转。通过信息化手段，规范自由裁量权，实行‘罚缴分离’、‘收支两条线’，确保案件不体外循环，力求做到执法透明公正。”朱智勇表示。

改革仍需勠力前行

在这一轮改革中，长沙县通过整合执法主体，撤并涉改行政执法机构17个（其中正科级2个，副科级6个，其他9个），减少了执法层级，改变了过去人、财、物分散和执法力量不足的状况，有效解决了多头执法、重复执法等问题，实现了从“九龙治水”到“一支队伍管全部”的转变，使执法力量更为集中，执法力度显著加大。

2016年以来，长沙县行政执法局共开展各类专项执法行动1698次，联合执法行动543次，检查单位35万家，立案4440起，结案4289起，到位罚没款2240万元。另外，拆违控违、安全生产、渣土违规运输、超载超限、危货运输、违规运输等重点领域的执法检查力度大大加强。全年组织拆除违法建筑11.5万平方米；查处违法存储危化品案件15起，安全转移危化物品193吨；查处违法运输危化品案件51起，安全转运危化货物265吨。

“立案数和结案数之多，远远超过前几年总和。”朱智勇说，在一些重点领域，以前是一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”。现在，涉改单位的行政处罚、监督检查权统一交由行政执法局行使，初步实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，改变了原来涉改单位既当“运动员”又当“裁判员”的现象。

“大文化市场综合执法机构和职能整体划转前，县文化市场综合执法大队和县文化市场管理办公室是‘一套人马、两块牌子’。既负责审批和管理，又负责行政执法。”长沙县行政执法局五分局教导员彭海说，“当时精力主要放在审批和管理上，一年办不了几个案子。现在全部心思和精力放在了执法上。跟过去相比，这一领域办案数大大增加了。”

一些乡镇干部接受采访时表示，改革前，乡镇是行政执法的“盲区”和薄弱地带。大多数乡镇只有国土、交通、城管三支执法队伍，碰到环保、林业、水务、计生等其他领域的行政违法案件，只能协调县直机构执法。但由于上级执法机构人手紧张、距离现场较远，往往响应慢、效率低、执法效果欠佳，有时甚至出现敷衍情况，农村群众意见很大。

“成立乡镇属地分局后，我们行使综合执法权，几乎所有领域的行政违法案件都能查办。简单的自己办，复杂点的请求专业分局帮助或者提交局里研究办理。”长沙县行政执法局黄兴分局局长范轶告诉《瞭望》新闻周刊记者，黄兴分局自2016年成立以来，根据实际情况在辖区内实施网格化管理，将执法力量下沉到村组和社区之中，基本做到了执法力量“全覆盖”。

改革中，一些新问题也显现出来。长沙县法制办调研发现，部分涉改单位对改革目的认识不够深刻，“以罚代管”的思维依然存在；部分涉改单位认为改革后处罚权划转，自身应该履行的监管权也相应转移，发现违法行为直接移送执法局，导致怠于行使监管职责。

朱智勇表示，改革触动了部分职能部门的利益。一些人有抵触情绪，现在可能还有认识误区。实际上，日常监管属于交叉职能，职能部门和执法部门都有责任。接下来，还需进一步理顺体制，厘清责任，避免日常监管缺位。

“改革到了目前这个状态，属于责任和职能的重新调整和重新分配。下一阶段还要进一步统一思想，进一步加强协调，进一步提升行政效能，但绝对不能走‘回头路’。”长沙经开区党工委书记、长沙县委书记曾超群说。

“针对一些复杂疑难重大案件，综合行政执法的优势越来越明显。敢‘亮剑’，能‘啃硬骨头’。”湖南师范大学法学院教授倪洪涛表示，就全国范围来看，综合行政执法改革可资借鉴的样本并不多。长沙县的探索符合建设法治政府的基本原则，但仍需在总结经验、权衡利弊基础上深化改革。